Среди многих жертв пандемии коронавируса - беднейшие слои населения мира. Они это не только те, кто больше других страдает от вируса, но и несут на себе основную тяжесть последствий от разрушенной вирусом экономики.

До того как началась пандемия, за последние четыре десятилетия уровень бедности в мире снизился менее чем на четверть по сравнению с 1981 годом. Но эта траектория резко остановилась в печально известном 2020 году, когда почти 100 миллионов человек вернулись в состояние "крайней нищеты", определяемую как жизнь менее чем на 1.9 доллара в день. Никто не знает, восстановится это или нет. 

Даже в Соединенных штатах, где последствия были смягчены за счет триллионов долларов федеральной помощи в связи с пандемией, восстановление экономики оставляет позади женщин, чернокожих и другие обездоленные группы населения.

Хорошая новость в том, что борьба с бедностью и неравенством возобновится с помощью инструментов и программ, которые являются более эффективными чем когда-либо прежде, благодаря отказа от традиционных форм бизнеса.

Хорошее известное движение доказательной политики составляет более 100 лет. Сдвиг в мышлении произошел после сокращения налоговых поступлений после Великой рецессии 2008 года, говорит Сара Дубе, директор инициативы Pew Results First. "Государства искали какие-либо ощутимые инструменты или процессы, которые могли бы помочь использовать весьма ограниченные ресурсы", - говорит Дубе. И подход, основанный на фактах, предлагал именно это. Вместо того, чтобы просто внедрять все больше и больше программ социальной поддержки, разработанных стандартным способом - с помощью "благих намерений, инерции, интуиции, партийной политики и личных отношений", как выразилась статья 2013 года. Идея состоит в том, чтобы начать применять методы науки для того, чтобы увидеть как программы работают.

Ярким примером является некогда популярная программа "взять испугом", которая пыталась отвлечь несовершеннолетних из группы риска от преступлений, показав им какой ужасной может быть тюрьма. Но всякий раз, когда этот подход подвергается тем же критериям оценки, которые используются при тестировании лекарств и других медицинских методов лечения - то есть, когда исследователи сравнивают случайный набор испытуемых, которые входят в программу с контрольной группой аналогичных людей, которые не в программе - результаты однозначны. Программы запугивания больше вредны чем бесполезны. Во всяком случае они приводят к росту преступного поведения. Многие (хотя и не все) юрисдикции в настоящее время отказались от них.

Использование контролируемых исследований для оценки социальных программ, удостоенных Нобелевской премии по экономике 2019 года, является одним из наиболее мощных методов в инструментарии, основанном на фактических данных. Другой подход, удостоенный Нобелевской премии по экономике 2021 года, использует естественные эксперименты, в которых сходные группы случайно получают или не получают лечение. Часто цитируемый пример - когда Нью-Джерси повысил минимальную заработную плату в 1992 году, а соседняя Пенсильвания этого не сделала: сравнение последующего роста занятости в двух штатах показало, что более высокие затраты на рабочую силу не повлияло на найм, не смотря на мрачные прогнозы многих традиционных экономистов.

Еще один метод заключается в добыче админстративных данных, которые правительственные учреждения регулярно собирают о гражданах. Эти данные включают записи о посещении школы, судебные документы, результаты жилищной инспекции и многое другое, в целом могут дать представление о том как люди живут, как они себя чувствуют и как различные программы влияют на них. Конгресс решительно одобрил такого рода анализ, когда принял Закон об основах разработки политики на основе фактических данных 2018 года, который требует, чтобы каждое федеральное агенство предоставляло свои административные данные в открытый доступ и разработало официальный план оценки программ на основе фактических данных.

Конечно, ничто из этого не решил проблему бедности в ближайшее время, она слишком сложна и устойчива для быстрых решений. Но делая акцент на данных, а не на идеологии и догадках, движение за политику, основанную на фактических данных, обеспечивает гораздо более надежный путь к достижению цели.

Чтобы увидеть как это работает на практике, рассмотрим как доказательства могут быть представлены о недавно появившейся (и весьма спорной) идее предоставления каждому базового дохода без каких-либо условий.

Оценка усилий по обеспечению всеобщего базового дохода

В той мере, в какой бедность является отсутствием денег, выдача наличных денег будет очевидным решением. И конечно многие развитые страны уже делают это с помощью талонов на питание, пособий по безработице, налоговых льгот на детей, социальных выплат и множества других денежных выплат. Идея базового дохода отличается отсутствием обязательств, выплаты предназначены всем без каких-либо требований к работе и без вопросов о том какой доход у получателя. Так звучит в теории, но многие предлагаемые программы на самом деле включают ограничения на то кто получит деньги.

На самом деле данная идея довольная старая и восходит к фантастической утопии Томаса Мора 1515 года. Это помогло сформировать систему социального обеспечения в 1930-е годы, когда в эпоху депрессии была широко распространена агитация за предоставление пожилым людям универсального базового дохода. И в наши дни с Соединенных штатах наблюдается настоящее возрождение - особенно в преддверии президентских праймериз Демократической партии 2020 года, когда кандидат/предприниматель Эндрю Янг привлек огромное внимание своим предложением по борьбе с бедностью и безработицей, выделяя каждому взрослому американцу 1000 долларов в месяц. Но Янг действовал не в вакууме. Например, в 2019 году Стоктон, штат Калифорния, уже начал отправлять 500 долларов в месяц нескольким домохозяйствам в районах города с низким уровнем дохода, что сделало его одним из первых современных городов США, где началось исследование базового дохода. И многие другие города последовали этому примеру - особенно во время экономического хаоса, вызванного пандемией.

Возможно, неудивительно, что сторонники левых политических взглядов рассматривают базовый доход как способ восстановить достоинство и стабильность в хаотичной жизни, не говоря уже о том, чтобы помочь бедным людям оплачивать основные потребности, такие как еда и жилье. Но эта идея также получила существенную поддержку со стороны консерваторов, в том числе таких либертарианских мыслителей как покойные экономисты Милтон Фридман и Фридрих Хайек. По крайней мере, либертарианский аргумент гласит, что базовый доход может в значительной степени покончить с нынешним государством всеобщего благосостояния: вместо того: чтобы просить правительства управлять десятками или сотнями отдельных социальных программ, каждая со своими правилами и бюрократией, просто дайте людям деньги, чтобы тратить их по своему усмотрению на открытом рынке - и позвольте им взять на себя ответственность за свой выбор. 

Однако, для многих других, особенно правых идея базового дохода является красной тряпкой. Помимо затрат, которые правительство должно было бы найти способ финансировать, бесплатные деньги рассматриваются как препятствие работе, создающее культуру зависимости и являющиеся открытым приглашением для получателей тратить каждый цент, который они получают. Как выразился сенатор-республиканец Чак Грессли из Айовы, ссылаясь на снижение налогов в 2017 году, сокращение "признает людей, которые инвестируют, в отличие от тех, кто просто тратить каждый чертов пенни, который у них есть, будь то на выпивки, женщин или фильмы".

С точки зрения доказательной политики, основанной на фактических данных, влияние базового дохода - это вопрос, который должен быть решен с помощью данных - такая позиция привела к появлению обширной исследовательской литературы. Например, в 2017 году экономист Иоана Маринеску рассмотрела ряд рандомизированных исследований и естественных экспериментов, которые имитировали аспекты базового дохода в североамериканском контексте. Маринеску, ныне работающий в Пенсильванском университете, рассмотрела практику "отрицательного подоходного налога", по которой людям с доходом ниже определенного минимума возвращались деньги, постоянный фонд Аляски, который делился доходами от нефти с жителями штата с начала 1980-х годов, дивиденды казино, которые распределяются среди членов восточной группы черокии с 1997 года и даже победителей лотереи. В ежегодном обзоре экономики за 2019 год исследователи также рассмотрели инициативы развивающихся стран, связанные с базовым доходом, в том числе национальный денежный перевод, запущенный Ираном после того, как правительство прекратило субсидии на продовольствие и топливо в 2011 году. А в 2020 году город Стоктон опубликовал промежуточный отчет о первом годе своего эксперимента с базовым доходом, написанный независимыми исследователи из университетов Теннесси и Пенсильвании.

Что поражает в этих и многих других исследованиях, так это то, насколько последовательны полученные результаты. Конечно, говорит Пол Нихаус, экономист калифорнийского университета в Сан-Диего и соавтор обзора за 2019 год, при хорошем настроении всегда можно найти истории, подтверждающие ваш взгляд на мир. Всегда найдется тот единственный человек, который действительно растратит все свои деньги на "вещества", такие как алкоголь, наркотики или табак. Но когда вы объединяете данные по всем участникам исследования, говорит Нихаус, такие люди являются исключением, а не правилом. По его словам, даже в наиболее обездоленных слоях населения он и его коллеги обнаруживают, что получатели по-прежнему тратят большую часть своих денег на такие вещи, как еда, жилье и образование, или в некоторых случаях на создание своего бизнеса.

Некоторые исследования также показывают, что у получателей несколько больше шансов найти работу, чем у их коллег из контрольной группы - возможно, потому что более стабильное финансовое положение облегчает им поиск работы. И получатели часто сообщают о значительном улучшении показателей качества жизни, таких как питание, здоровье и уровень образования.

Тем не менее, добавляет Нихаус, лишь немногие из приведенных на сегодня экспериментов были по-настоящему строгой проверкой идеи базового дохода, главным образом из-за их ограниченного охвата. В некоторых случаях по его словам, они являются маломасштабными в том смысле, что они регистрируют отдельных людей, а не целые сообщества. Так открылось бы больше новых магазинов и рабочих мест, если бы всем по соседству платили? В других случаях они маломасштабны в том смысле, что они дают людям деньги на год или два, но не берут на себя долгосрочных обязательств. Так изменились бы привычки людей тратить деньги, если бы они знали, что их основные потребности будут удовлетворены в течение следующего десятилетия, а не только на следующий год?

C 2017 года Нихаус входит в группу исследователей, пытающихся ответить на такие вопросы с помощью самого масштабного и продолжительного испытания идеи базового дохода. Охватывающий 14,474 домашних хозяйств в Кении эксперимент случайным образом распределил 295 деревень либо в контрольную группу, которая не получает никаких выплат, либо в группу с единовременной выплатой, в которой каждый взрослый сельский житель получает выплату в размере $500. Краткосрочная группа где каждый взрослый получает 75 центов в день в течение двух лет (достаточно для удовлетворения основных потребностей в Кении) и долгосрочная группа, в которой одни и те же выплаты будут продолжаться 12 лет.

Он и его коллеги уже анализируют некоторые промежуточные результаты. Например, когда разразилась пандемия Covid-19, они обнаружили, что получатели базового дохода как правило испытывали меньше голода, чем члены контрольной группы, и в их семьях было меньше болезней.

Нихаус и его группа также планируют вернуться после пандемии: "Ключевым моментом здесь является то, что мы заботимся о влиянии на поведение в настоящее время и ожидаем получения переводов в будущем", - отмечает он. "Поэтому нам не нужно ждать 12 лет, чтобы узнать о некоторых из наиболее важных вопросов".

Необходимость устранения системных барьеров, связанных с нищетой

Однако даже когда эти ответы даны, все равно остается множество вопросов, которые не могут удовлетворить одни только данные. Как будет финансироваться программа базового дохода? Будет ли она универсальной, доступной для всех или ориентироваться на самых нуждающихся? Будет ли это дополнять существующие программы борьбы с бедностью или заменит их? И даже если бы вы каким-то образом достигли достаточного консенсуса по этим вопросам, чтобы ввести в действие базовый доход, этого все равно было бы недостаточно. "Бедность связана не только с нехваткой денег, но и с отсутствием возможностей", - говорит Кэрри Сихак, которая одновременно является научным сотрудником Центра перспективных исследований в области поведенческих наук Стэнфордского университета и директор по политике в King County Metro, агенства общественного транспорта штата Вашингтон.

Недостаток возможностей включает длинный список препятствий, таких как отсутствие доступа к уходу за детьми, медицинскому обслуживанию, качественной еде, достойному жилью и хорошему образованию; проблемы с психическим здоровье и зависимостью; влияние ареста на перспективы трудоустройства - и да, наследие прошлого и настоящего расизма.

Но особенно частой болевой точкой является транспорт, говорит Сихак, и именно поэтому ее агенство заинтересовано: "Агенства по работе с персоналом постоянно пытаются найти способы привлечь своих клиентов", от встреч в суде до медицинских визитов в класс колледжа. "Это постоянная борбьа за людей", - говорит она. 

Очевидно, говорит Сихак, правительство на всех уровнях уже пытаются устранить все эти барьеры с помощью программ социальной поддержки, от субсидий на транзит до инициатив по профессиональной подготовке. 

Тем не менее проблема системных барьеров остается исследовательским рубежом для движения за политику, основанную на фактических данных. Это похоже на разницу между тестированием нового препарата и реформирование отрасли здравоохранения: рандомизированные контролируемые испытания и все остальное отлично подходят для оценки влияния конкретных вмешательств на конкретные группы населения в конкретных условиях, но не для решения проблем, которые настолько взаимосвязаны и переплетены, что их невозможно решить изолированно.

Для подобных проблем, - говорит Сихак, "сбор доказательств требует времени. Речь идет не об одном исследовании, а о непрерывном процессе обучения", то что всегда было сложным для учреждений социального обслуживания с ограниченным финансированием, давлением, требующим быстрого предоставления услуг, а также правилами и практикой, которые не всегда могут служить людям, которым они призваны помочь. 

Опять же, хорошей новостью является то, что эти агенства, похоже, претерпевают заметные культурные изменения. Отчасти благодаря движению за политику, основанную на фактических данных, говорит Джей Бауэрс, политолог из Университета Иллинойса, который был соавтором оценки движения в ежегодном обзоре политической науки за 2019 год, "все большее число людей, отвечающих за представление услуг от разных правительств, готовы опробовать новые идеи". Вместо того, чтобы разрабатывать программу по борьбе с бедностью изолированно и пытаться продавать ее как нечто абсолютно и гарантированно работающее, они начали относиться к процессе как возможности проверить, ошибиться и научиться.

Есть даже признаки перемен в политической сфере. Когда конкурирующие стороны яростно расходятся во мнениях по принципиальным вопросам, то "если бы они могли договориться о процессе получения доказательств того, что работает лучше всего, это помогло бы достичь консенсуса". 

Конечно, в наши дни это кажетс довольно большим "если". Но, может быть, и нет. В конце концов, вышеупомянутый Закон о доказательствах 2018 года сумел пройти невредимым через Конгресс, погрязший в ожесточенном партизанском тупике. Он прошел обе палаты при почти единодушной двухпартийной поддержке. Закон был подписан без единого протестующего президентом Дональдом Трампом.

"Понятно, что в том как работает политике, существует много цинизма", - говорит Ричард Хендра, руководитель отдела данных MDRC, некоммерческой организации, которая занимается исследованиями политики, основанными на фактических данных с момента своего основания в 1974 года как Корпорация исследований рабочей силы. Но после работы с обеими сторонами он говорит "Я был впечатлен тем, как много людей прислушивается к социальным доказательствам".