Аннотация: Как "Алия-90" меняет лицо местного самоуправления в Араде
"ТЫ МНЕ - Я ТЕБЕ"
(как "Алия-90" меняет лицо местного самоуправления в Араде)
Введение
Господин Зиновий Полоцкий просил, от имени русскоязычных избирателей Арада, объяснить, наконец, как работает городской совет и как регулируется финансовая деятельность муниципалитета. За этим вежливым вопросом стоит, насколько я поняла, другой, менеее вежливый: как и на какие цели тратятся деньги, собранные муниципалитетом с жителей в виде "арноны", платы за воду, "озеленение", "образование" и канализацию. Кто распределяет собранные деньги по статьям расходов (т.е. готовит городской бюджет), и кто контролирует целевое расходование средств.
Вопросы эти мне очень часто задают избиратели, и до сих пор я на них отвечала в устной и не систематизированной форме. Пришло, однако, время рассказать о структуре муниципалитета и работе его финансовых органов систематически и, насколько можно, популярно. Я понимаю, что моя статья не столь увлекательна, как отчет о некоторых достижениях нашей городской культуры (о финансовой стороне этой городской культуры я в свое время предоставлю вам полную информацию), от читателя потребуются некоторые усилия, но избиратель, "желающий знать", желающий активно влиять на ситуацию в городе, обязан прочесть данную серию статей с максимальным вниманием.
На первый взгляд, муниципалитет производит впечатление обычной государственной конторы, по оказанию определенных видов услуг - также, как Институт национального страхования ("Битуах леуми") выплачивает пособия, биржа труда ("лишкат авода") регистрирует безработных, больничная касса предоставляет медицинские услуги, - так же и муниципалитет подметает улицы, вывозит мусор, отвечает за исправность городских коммуникаций, - и т.д. и т.п. Спрашивается? Почему вся эта чисто хозяйственная, на первый взгляд, деятельность, прикрыта политической ширмой? Почему бы в такой маленькой стране как Израиль не управлять городским водоснабжением и т.п. из одного центрального государственного учреждения (как, полиция и Министерство транспорта или Земельное управление)? Почему, наконец, не приватизировать эти услуги? Если частная компания может снабжать нас газом или мобильными телефонами (а формально частная - электричеством и телефонной связью), то почему же частная фирма не может снабжать нас и водой?
Еще одно частное замечание: принцип "ты мне - я тебе" - основной принцип современной демократии, в нем нет, на мой взгляд, абсолютно ничего плохого, но только если не только "ты", но и "тебе" - касается самых широких слоев населения (в нашем случае - ВСЕХ жителей города). Разумный и открытый эгоизм - в сто раз лучше политической демагогии, но ничто не может оправдать систему, в которой материальные блага (в случае с муниципалитетом - скидки, субсидии, помещения и проч.) передаются в руки узкой группы интересантов и служат средством демагогической пропаганды.
I
На самом деле, все не так просто. В широком смысле слова, политика - это борьба между людьми и группами людей за власть над материальными ресурсами. В этом смысле в Израиле политизированно абсолютно все - от роддома до кладбища, от школы до дома престарелых. Каждое учреждение, каждая отрасль деятельности жестко контролируется той или иной социальной группой. Тот, кто не принадлежит к политически активной группе населения - не существует как гражданин и даже просто как полноправный житель страны. Об этом я писала в прошлом, буду еще писать не раз - а пока прошу тех читателей, которым эта мысль кажется новой и необычной, принять ее за аксиому (я в своем мнении, разумеется, отнюдь не одинока - напротив, я основываюсь на данных израильской социологии и политологии. Желающих я отсылаю например, к курсу "Открытого университета" "Власть и политика в Государстве Израиль" (этот курс переведен и на русский язык, надеюсь, у городской библиотеки хватит средств на его покупку - если будет спрос со стороны читателей), полезным будет и внимательное прочтение моих статей, опубликованных в "Арад ба-Алия" и других местных газетах.
Живя в тихом Араде, где, кажется, ничего серьезного не происходит и произойти не может, нельзя забывать, что мы живем в большом беспокойном мире, переживающем экономический, социальный и экологический кризис. В этом мире частенько происходят акты политического насилия, революции и перевороты. Кажущаяся стабильность израильского политического строя не должна закрывать наши глаза на тот факт, что задача каждой власти - прежде всего поддержание стабильности существующего режима (иначе правящие круги лишаться своих материальных завоеваний). Израиль не является исключением, и тот, кто думает, что нынешний демократический строй слишком устойчив и удовлетворяет большинство жителей страны - ошибается.
В поддержании стабильности центральной власти очень важную роль играет власть местная. Руководители местной власти (например, города) находятся в значительно более тесном контакте с населением, чем власти в центральных учреждениях. Грубо говоря, если ситуация в стране абсолютно стабильна (или же если страна управляется диктаторским режимом) - местная власть превращается в фикцию - муниципалитет действительно становится своего рода службой быта и подчинение его центральным гос. учреждениям (или приватизация - т.е. передача городских услуг в руки частных компаний) - напрашиваются сами собой. Тогда, разумеется, теряют всякую общественную важность и муниципальные выборы.
В тех же случаях, когда центральная государственная власть нестабильна - она пытается опереться на те или иные местные группы - и тогда муниципалитет превращается в очень важную общественно-политическую структуру, правительство охотно предостявляет ему широкие полномочия. А при глубоком кризисе и развале центральной власти муниципалитет вообще может оказаться единственным островком стабильности и законности.
Израильское законодательство о муниципалитетах (основа его - изданный в 1934 году властями английского мандата Указ о муниципалитетах, котоый был затем в 60-е годы переиздан на иврите - и поэтому назвается "нусах хадаш" - "новая формулировка") основано на следующих предпосылках: политическая власть (в еврейском "ишуве" - "государстве в пути", а с 1948 и в официально существующем Государстве Израиль) принадлежит конгломерату всеизраильских группировок, которые в целом контролируют все сферы жизни населения. У кормушки стояли почти все, а те кто не стоял - не имели никакой возможности для участия в общественной жизни. Серьезной социальной и политической оппозиции тогда (в 30-60-е годы) не существовало (в начале 60-х она только формировалась, причем ее электоральной базой становились неустроенные выходцы из стран Востока).
Структура муниципалитетов была соответсвующей - члены местных отделений всеизраильских политических партий "избирались" в городской совет и избирали из своей среды мэра. Число заместителей мэра было неограниченно и все они могли получать зарплату (из городской казны). Деятельность муниципалитета регулировалась указаниями (часто - неофициальными) центральной власти (вернее центральными учреждениями партий и групп, местные представители которых сидели в муниципалитете). Те или иные сферы деятельности (водоснабжение и т.д.) служили лишь формальным поводом для получения зарплат местными партийными функционерами и вознаграждений подрядчиками, приближенными к этим функционерам (своего рода "госзаказ"). В общем, типичный муниципалитет 50-60-х годов не слишком отличался от советского исполкома (вкупе с горкомом партии) или, например, от замшелой государственной или гистадрутовской компании, которая чудом дожила до нашего времени без потрясений (например, "Мивтахим", или Управление железных дорог) - городской совет играл такую же роль, какую играют в этих компаниях Советы директоров или наблюдательные Советы, состоящие из "представителей общественности". Каждый, кто получал деньги от муниципалитета - получал их не за ту или иную работу, а за принадлежность к определенной политической группе, которая и "провела" его на хлебную должность. Система надежно страховалась "постоянством" ("квиютом") - то есть запретом на увольнение без санкции рабочего совета. Впрочем, приводить в действие эту страховку почти не приходилось. Участие жителей в работе местной власти было минимальным - жителям оставлось лишь лицезреть, как избранные ими представители партий (независимых списков почти не было -люди голосовали на муниципальных выборах примерно за те-же партии, что и на выборах в Кнессет, а выбор той или иной партии был предопределен принадлежностью избирателя к той или иной социальной группе. Председатели городских советов назначали сами себе зарплаты (иногда в горсовете состоящем из 11 человек был один мэр и 9 платных заместителей).
Местная власть была абсолютно чужда народу.
II
Положение стало меняться с середины 60-х годов. С развитием гражданского общества и оформлением политической оппозиции ("Херут" - МАХАЛ - "Ликуд") на муниципальных выборах появились первые списки, не связанные с правящей олигархией. Откровенно бандитские методы "муниципального управления" стали вызывать растущее общественное недовольство. Результатом стал закон от 1975 года о прямых выборах мэра населением. Этот же закон впервые ограничил (т.е. фактически понизил) число заместителей мэра. В тот же период была в какой-то степени ограничена зарплата мэров, их заместителей и городских чиновников. Необычайно демократичным казалась поправка к закону, определившая, что председатель ревизионной комиссии муниципалитета должен принадлежать к оппозиции! На смену одряхлевшим партийным бюрократам в ряде городов уже в 70-е годы появились молодые энергичные мэры, успевшие за считанные годы добиться успехов, казавшихся невероятными (например, 24-летний мэр города Явне Меир Шитрит, ныне - министр юстиции).
В то же время (70-80-е годы) наметилась и обратная тенденция - ставших более независимыми муниципальных деятелей стали ограничивать в законодательном порядке - был ограничен минимальный и максимальный размер муниципального налога ("арноны") и других обязательных платежей, централизовано определены штаты и функции социальных отделов и отделов образования и т.д. Независимые от центральных властей (но зависящие от воли избирателей) мэры стали увеличивать городской бюджетный дефицит (например, не слишком настаивая на акуратной оплате жителями счетов за воду или предоставляя всевозможные скидки на "арнону") - ответом стало законодательное регулирование (в 90-е годы) размера этих скидок. В итоге, муниципалитеты все больше зависят от централизованного финансирования.
Крах всеизраильской партийной системы привел к тому, что большая часть мэров и депутатов городских советов (даже если они формально и являются членами партий) стали почти полностью независимыми от партийных руководителей.
Итак, если на первом этапе развития нашего общества в муниципалитетах царила строгая "партийность", полная зависимость от неофициальных указаний центальной власти и открытое игнорирование жителей, то сегодня мы имеем "независимых" мэров и депутатов, законодательный контроль над деятельностью городских властей, финансовую зависимость мэров от руководителей министерств (МВД, министертво финансов, образования, социального обеспечения и даже здравоохранения и абсорбции) и дешевый провинциальный популизм. Вместо партийной дисциплины - дисциплина шекеля и ничем не прикрытий принцип ты мне... - (например, деньги на покрытие дефицита), ... я тебе - (например, поддержку на "праймериз" или на парламентских выборах). Такой вот "демократический централизм". Хищения и злоупотребления в муниципалитах от всех этих изменений, кстати, отнюдь не уменьшились - они лишь стали осуществляться в не столь явном и грубом виде.
В Араде "смена муниципальных формаций" началась на 20 лет позже, чем в среднем по стране - город был создан в 60-е годы на строго партийной основе, и еще в 1988 году совет состоял из 7 представителей "Аводы", 1 - "Ликуда" и 1- "Религиозного фронта". Даже в 1997 году "Авода" еще количественно превосходила все остальные фракции горсовета, вместе взятые (8 мест из 15).
Первый этап муниципальной революции в Араде произошел лишь в 1998 году, но прежде чем мы проанализируем его последствия, нам от кажущихся скучными и абстрактными политологических обобощений придется углубиться в еще более скучное на первый взгляд, содержание Указа о муниципалитетах и сопутстующих ему нормативных актов.